家政服务具体内容十篇摘要：我国的政府购买公共服务从兴起至今，已经有了十多年的发展历史，在许多社会领域都得到了应用，既改善了公共服务的供给质量，但同时也暴露出了购买规模小、购买结构不合理等较严重的问题。导致这两个问题的主要原因有三个：一是购买主体并未充分放开公共服务提供市场；二是承接主体竞争能力不足；三是政府购买公共服务的内容单一。针对这三个成因，政府应从购买主体、承接主体、购买内容这三方发力，放开公共服务供给的市场准入、促进市场主体竞争能力的提升、加强政府购买公共服务内容的多样性，通过这三种方式来对我国的政府购买公共服务进行改进，以适应新形势下公共服务的供给需要。
政府购买公共服务的含义是：在公共服务领域打破政府的垄断地位，引入竞争机制，把市场化的管理手段、方法、技术与引入公共服务之中，将公共服务的提供与生产分开，政府通过购买的方式间接地向公众提供公共服务。政府在购买公共服务中的职责在于，确定购买公共服务的范围、数量、标准，选择公共服务承办方或出售方，监督公共服务生产过程、评估公共服务的效果。
我国的政府购买公共服务从出现到现在已经历了十多年的时间，也经历了一个从无到有、从东部向中西部拓展的历史进程。我国的政府购买公共服务最初主要集中在居家养老、环境卫生等狭窄领域，现在已逐渐发展到社区建设、人口计生、婚姻家庭等社会领域。据统计，我国公共服务生产和供给由间接接受政府雇佣人员所完成的比例从20%升至30%，政府系统外人员的财政报酬支出占到总支出的1/4左右，这些都标志着我国的政府购买公共服务已经达到了一定水平。
第一，购买公共服务的规模过小。我国2011年政府购买公共服务的规模仅占当年GDP的0.24%，这一规模与发达国家相比明显要小得多，也难以满足人民日益增长的对公共服务的追求。
第二，购买公共服务的结构不合理。我国政府购买的公共服务主要局限于居家养老、社区、社工等少数服务领域，而对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等广泛领域，则很少实行政府购买公共服务。
购买公共服务规模过小的原因主要有以下两点：第一，从购买主体的角度来说，我国政府并未向社会力量全面开放公共服务的生产和供给市场，大量的公共服务仍是由国有单位提供，政府并没有向社会力量购买公共服务。第二，从承接主体的角度来说，目前的公共服务生产和供给市场竞争程度不足，有能力提供优质公共服务尤其是基础性公共服务的社会力量非常缺乏，承接主体很多都面临资金、技术、人才短缺的局面，在公共服务市场上缺乏竞争力。
购买公共服务结构不合理的原因主要是政府购买的公共服务内容单一，购买内容局限于居家养老、社区、社工等少数领域，对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等领域的公共服务，则很少有购买行为的发生。
针对当前政府购买公共服务出现的问题和这些问题的成因，必须从购买主体、承接主体、购买内容三个角度改进原有的政府购买公共服务模式。
而在这之前，又必须先对公共服务进行合理的分类，才能更好地对购买主体、承接主体、购买内容进行阐述。依据政府职能来划分，公共服务可以划分为公共安全服务、基础公共服务、经济服务和社会服务。公共安全服务，指的是确保公共安全、的公共服务，旨在维护政权的存在和稳定，存在其固有的强制性、暴力性因此不适宜向社会力量购买；基础公共服务，指的是为满足人民基本生产生活需求而提供的服务；经济服务，指的是为人民从事经济活动而提供的服务；社会服务，指的是为公民从事社会发展活动而提供的服务。
笼统地说，政府购买公共服务的购买主体就是政府，但是对于不同类型的公共服务，仍有必要清晰界定具体是哪一类政府部门需要向社会力量购买其所需要提供的公共服务。
基础公共服务：一个地区内的基础性公共服务必须具有同质性、衔接性，因此一个地区内的基础性公共服务的购买主体，必须是该地区范围内的最高一级政府。由该地区内最高一级政府出面，把本辖区内的基础性公共服务生产和提供市场向社会力量开放，通过招标采购的方式统一购买基础性公共服务。
经济服务：经济服务的供给可以全面向社会力量开放，并且由于经济服务的多样性、灵活性，其购买主体可以为各经济领域、各地区的各相关政府部门，各相关部门在自己所管辖、服务的领域、范围内直接购买由社会力量提供的经济服务。
社会服务：随着经济的不断发展和人口流动性的增强，社会服务越来越要求专业化、跨地域。因此，社会服务的购买主体应为一个较大区域内的各专业主管部门，由该地区的各专业主管部门出面，把本地区内的某项社会服务向社会力量开放，并由该主管部门负责向其专业领域内的优质企业购买所需的社会服务。
基础公共服务的承接主体，必须是具备雄厚资金、工程技术实力的企业。在一个地区内提供基础公共服务，先期投资大，资金周转慢，并且对企业的标准化要求很高，没有很强资金实力、管理能力、技术能力的企业，无法承接一个地区的基础公共服务。因此政府要培育具备这种能力的企业，通过政府扶持提升这些企业的生存力、竞争力。若本地区缺乏具备该能力的企业，可从发达地区引入。
经济服务的承接主体要求就要低很多，只要在相应领域内符合采购主体制定的具体标准就可承接经济公共服务业务，对规模并无太大要求，小型承接企业反而可以发挥零散、灵活、贴近基层的优势。因此政府应扶持该类小微企业成长，发挥它们的优势，购买由其提供的经济服务。
社会服务的承接主体，因为其主要承接的是较高端的社会服务，所以要求承接主体应具备较强的资金、管理实力，在政府购买社会服务的招投标中能够脱颖而出，是其所在地区、所在行业中的佼佼者，才能满足更高层次的社会服务需求。因此政府应向具有最优水平的企业购买较高端层次的社会服务。
基础公共服务：政府可以把整个所辖地区的某项基础，如供水服务、供电服务、公交服务整体外包给一家具备很强资金、工程技术、管理实力的企业。这样一方面可以保证本地区内基础公共服务供给的统一性和衔接性；另一方面可以引入竞争机制，打破原有的国有企业垄断局面，使公民享受到更加优质的基础公共服务。
经济服务：政府可以同时向多家符合准入标准的企业购买所辖区内个人、组织、企业从事经济活动所需要的经济服务，力求使经济服务提供群体多元化，增强市场竞争，使辖区内个人、组织、企业从事经济活动能够享受到更优质、更多样的经济公共服务。
社会服务：社会服务有层次之分，分为较高端的社会服务和较基础的社会服务，较高端的社会服务往往都具备较好的盈利性，而较基础的社会服务则需要补贴大量资金。因此，政府在向社会力量购买服务时，应主要把较高端的社会服务生产和供给市场向社会力量开放，而较基础的社会服务仍由政府提供，这样可以节约财政资金，将财政资金更多地投向更需要基础社会服务的人群，体现公平性。
第一，各地方政府在向社会力量购买公共服务的过程中，可以结合本地区特有的自然、社会条件，采购有地域特色的公共服务，依靠特色服务吸引人口、资产的流入，打造有本地区特色的投资、生活环境，促进本地区经济的良性循环式发展。
第二，政府购买公共服务在存在社会力量能够有效提供优质公共服务的条件下，确实优于原有的由政府统一提供公共服务的模式。但在不存在社会力量能够有效提供优质的公共服务的情况下，决不可盲目跟风推行政府购买公共服务，继续由政府统一提供公共服务仍是更加切合实际的选择。在我国广大的中西部省份中，仍存在着许多落后地区，这些地区并没有或者很少有有能力提供优质公共服务的企业，而沿海发达地区的有能力提供优质公共服务的企业出于成本、地缘等因素又未必愿意进入这些落后地区的公共服务市场，因此在这种条件下，继续由当地政府统一提供公共服务仍是最佳选择。
第三，在制定政府向社会力量购买服务的指导性目录时，应采取“罗列法”而非“排除法”。政府应在广泛征求社会各界、相关专家意见并详细论证的基础上，制定出适合采取政府向社会力量购买的公共服务项目清单，再就清单上的项目向社会力量进行采购，如出现清单上没有而又确实有需要向社会力量购买的情况，应由本级政府报请上级政府及同级审批，在审批通过的情况下才可进行采购。如若采取“排除法”，则很容易出现买非所需的情况。
第四，加大政府购买公共服务的宣传力度，尤其是要向群众解释清楚政府购买公共服务的含义和好处。我国由于历史上长期实行计划经济体制，公共服务由政府统一提供的观念在人们心中早已根深蒂固，如果部分公共服务突然改由社会力量提供，群众短时期内肯定无法接受。这一点在与人民群众息息相关的医疗和教育领域尤为明显，人们得了病仍习惯上公立医院，小孩读书仍倾向于上公立学校就是这其中的典型表现。
政府购买公共服务在我国仍处于起步阶段，虽然通过十几年的发展，在许多社会领域、在我国的东中西部地区都取得了一定的成果，有效改善了公共服务的供给质量，但是同发达国家相比仍有不小差距。
我国的政府购买公共服务存在规模过小、结构不合理的问题。究其原因，是购买主体并未全面放开公共服务的市场准入，是承接主体承接公共服务供给业务的能力并不强，是所购买的公共服务内容的单一、同质。为了改良我国的政府购买公共服务，我国也应当从购买主体、承接主体、购买内容三个角度发力，放开市场准入、以各项产业政策提升市场主体竞争力、提高政府购买公共服务内容的多样性，以适应新常态下公用服务供给的新需求。（作者单位：江西财经大学）
[3]杨宝.政府购买公共服务模式的比较及解释――一项制度转型研究[J].中国行政管理，2011（3）：41-45
老年照护是老年社会保障的重要内容，根据经合组织中27个成员国的统计数据，1970年OECD国家65岁老年人的平均余命为14.28岁，2013年延长到19.76岁，但其中的健康余命仅为9.66岁①。在延长的寿命中，老年人有很长一段时间处于不健康状态，主要问题是失能。尽管老年人失能的具体情况和趋势很难准确把握，但是基于欧盟收入与生活条件的调查数据，在欧洲75岁以上老年人中大约有60%的人由于健康原因而存在一定的失能情况[1]。随着老龄化程度的进一步加深，失能老年人总数会进一步增加。由于失能老年人需要接受照护才能完成基本的日常活动，因此对长期照护的需求也会逐渐增加。根据OECD官方网站统计数据，2014年挪威、葡萄牙和西班牙接受机构照护的65岁以上老年人总数分别为3.8万人、3.1万人和15万人，接受居家照护的老年人总数分别达到9.5万人、1.3万人和53.4万人①。人口结构变化以及失能人口数量增加导致老年照护支出不断增长，据预测，OECD国家照护支出占GDP比重的平均水平将从2010年的3.3%上升至2060年的7.7%②。在高昂照护支出的压力下，通过改进照护质量来提高支出效率势在必行。从OECD国家老年照护的发展历程来看，起初为了解决“社会性住院”问题，各国政府建立了老年照护制度，将照护服务与医疗服务进行分离，并在一定程度上降低了政府的公共财政支出水平，但是不断增加的老年人口数量给照护服务带来越来越大的压力，服务质量令人堪忧。以老年为例，根据世界卫生组织的估计，欧洲60岁以上老年人中约有400万人遭受过[2]。
依靠别人帮助来完成基本日常活动，使老年人处于相对弱势的地位，尤其是对于入住照护机构的老年人而言。根据美国国家监察员报告系统（USNationalOmbudsmanReportingSystem）的数据，每年关于照护机构内老年人的投诉就占到全部投诉案件的7%左右。提高老年照护服务质量已成为不容忽视的社会问题。与医疗服务相比，照护服务质量较低，且照护质量的优劣会直接影响到医疗服务需求，因此，许多国家尝试进行老年照护与医疗的一体化改革，并制定了医疗资源与照护资源的联合供给计划，目的是通过资源融合提高照护服务质量。在这个过程中，医疗服务与照护服务的界限开始变得模糊，对于护理机构、护理人员等的要求也在逐渐提高。此外，“婴儿潮”一代出生的人已经逐渐步入老年，他们比之前任何一代人都更加注重个益和生活质量，这对老年照护也提出了更高的要求。例如，大多数老年人希望能够获得高质量的、个性化的照护服务，在接受照护服务时能够拥有独立的房间和保护个人隐私。在西方选民的背景下，随着老年人比例上升，老年群体的诉求必然会对政府造成更大压力，迫使政府作出回应，提高老年照护服务质量。这些因素使得老年照护不再是一个低水平、非专业化的行业，老年照护对照护机构和护理人员的要求在逐渐提高，并向着专业化、职业化方向发展。在照护服务供给不断增加的背景下，服务质量必将成为老年照护行业最受关注的问题。
20世纪80年代以前，西方国家对服务质量的理论研究主要集中于基本概念及特性，认为服务质量体现为服务结果符合预设的标准[3]。进入80年代以后，随着对服务业研究的不断深入，许多学者尝试将消费者主观感受作为衡量服务质量的标准。由于主观感受很难量化，所以服务质量主要体现在以下两个方面：一方面服务质量体现在服务结果之中，即服务结果要符合消费者预期；另一方面服务质量体现在服务过程之中，提供服务的方式、的技能水平和服务态度等要能够满足顾客的主观期望[4]。在此基础上，Parasuranman等[5]学者提出，服务质量是顾客主观感受到的服务水平与内心预期的服务水平之间的差距。为了体现这种差距，在评估服务质量时需要包含对服务递送过程的比较，并首先提出了评价服务质量的十个维度。Parasuranman等人在1988年对这些维度又进行了重新划分，归纳为评价服务质量的五个维度，分别是有形性（Tangibility）、可靠性（Reliability）、响应性（Responsiveness）、保证性（Assurance）和移情性（Empathy）。具体而言，有形性衡量服务机构的实体环境，例如建筑环境、室内陈设、工作人员仪表等；可靠性衡量服务供给者的信誉度，即服务供给者能够根据合同或承诺为顾客提供必要的服务；响应性衡量服务供给者的主动性，即能够及时地对顾客的要求作出回应，减少顾客等待时间；保证性衡量提供优质服务的能力，包括具有必要的专业知识和相关技能，并充分尊重顾客；移情性衡量服务供给者换位思考的能力，即供应商了解顾客需求，并以顾客为中心提供服务。
照护质量的内涵以服务质量的概念为基础发展起来，照护质量最终体现在照护服务的效果之中，例如病人或老年人在生理和心理方面的健康状况。Doabedian[6]曾指出，照护服务质量体现在照护服务可被观察到的特征之中，这些可被观察的特征反映出照护服务的优劣，因此，在选择衡量照护质量的指标时，不仅要考虑该指标是否能够充分反映照护服务的宗旨，而且要考虑这些指标是否可被观察或感知。Doabedian提出以结构、过程和结果作为照护质量管理指标，结构指标反映照护服务中投入的人力和物力资源，例如床位、医疗设施和护理人员等；过程指标反映照护者对老年人进行服务时的具体服务内容，包括具体的照护行为以及突发事件的处理等；结果指标反映照护服务的结果，包括老年人的身体状况、精神状态和生活质量等内容。Radwin[7]对400多位癌症病人的照护状况进行了调查研究，他认为构成照护服务质量的内容主要包括服务的专业性及连续性、对不同种类服务的协调能力、对病人的关注度、尊重病人等几个方面，其中最重要的内容是服务的专业性和对病人的关注度。总的来说，关于居家照护质量的相关概念和内容还未形成共识，许多学者从各自的研究角度提出了不同的定义，但有一点得到了广泛认可，即被照护者的状态是衡量居家照护质量的重要方面。从操作性角度看，考察老年照护质量主要从以下几方面入手：照护环境是否符合规定，基础设施配备是否齐全；照护人员是否经过系统化培训，是否具有提供照护服务的资格；照护服务的内容是否满足了老年人的真实需要，照护机构是否提供了合意的服务等。
根据OECD国家的长期探索和实践，控制老年照护质量的措施大致可分为两类：一类是直接措施，例如完善立法、建立资格认证制度、采用评估工具等；另一类是间接措施，例如引入以消费者选择为主导的激励机制。其中，法律法规对政府、照护机构、老年人等各利益相关方的权利和义务做出明确规定，确保各方的权利能够得到充分保护，同时，也强制各方履行相关义务；资格认证制度主要针对照护服务供给方设立，目的是通过该制度实现照护服务的规范化、标准化；评估工具对控制照护质量具有重要作用，它不仅能够准确分析老年人的真实需求，还能够提供有关服务内容和服务质量的详细信息，为改善照护质量提供现实依据；以消费者选择为主导的激励机制通过提高老年人的选择权利，促使各照护服务供给方相互竞争，提高服务质量。
从OECD国家老年照护服务发展的历史中可以看出，一方面由于健康、收入等原因，老年人常常处于弱势地位，这使得老年人及其家庭的负担加重，例如，许多有照护需求的老年人可能无法得到必要的服务；无法对照护机构提供的服务进行对比和评价；在自身权益受到侵害时不能及时地申诉等。另一方面，由于照护服务资源供给责任模糊，有些国家政府没有承担起相应的供给义务，导致资源供给短缺和供给效率低下，增加了整个社会的经济成本。鉴于此，OECD国家开始逐步完善老年照护的相关法律法规，并通过构建完备的法律框架来保护公民被照护的权利，并明确政府的供给责任。首先，法律能够有效地保护老年人被照护的权利。市场机制并不总是有效的，在信息不对称的情况下市场机制有可能失灵，老年照护市场存在较为严重的信息不对称问题，服务供给方处于信息优势地位，接受照护的老年人及其家属等常常处于信息劣势地位，由于照护服务内容庞杂，包括医疗护理和社会护理，且老年人有时会在不同的护理机构之间流动，更加剧了信息不对称的程度。为了保障老年照护服务质量，政府有必要对其进行严格的监管和控制。许多OECD国家通过立法确立有关老年益保障和照护服务质量控制的主要原则，例如，法律规定老年人有权获得合适的、高质量的照护服务，有权对照护服务的内容和形式进行选择，有权控制照护服务的具体安排等。其次，法律明确了政府提供照护资源的责任和义务。一般情况下，中央政府承担保障照护服务质量的首要责任，也是照护体系的主要监管者，比如，在韩国涉及老年照护质量的法律包括《老年长期护理保险法》、《国民健康保险法》、《老年人福利法》、《保护残疾人、老年人和孕妇安全法案》①等，照护服务质量由卫生和福利部负责监管，对照护机构的检查与管理工作则主要由国民健康保险机构、健康保险审查与评估机构负责。
日本的老年保障法律体系较为完善，不但规范了照护服务的内容和质量标准，明确了政府以及服务供应商在保障服务质量方面的责任，引导供应商对照护服务进行合理投入，而且使老年人及其家属对可获得的服务内容和服务标准形成合理预期，减少了信息不对称对老年益的侵害。1951年日本颁布《社会福利事业法》，明确了在福利事业中政府和国民应分别承担的责任，以及政府对民间社会福利事业进行财政支持和政策优惠等内容，该部法律为社会福利事业构建了科学的发展框架，同时也鼓励了民间力量参与老年福利事业，并从法律、经济等方面予以支持。1963年颁布的《老年人福祉法》对老年人应该享受的服务内容作了具体规定，不仅包括医疗服务还包括生活服务；之后颁布的《老年人保健法》将政府的责任定义为制定政策和实施监督，不再直接参与照护机构的管理和经营[8]，突出了政府在照护服务监管方面的作用，加大了对照护服务的监管力度。此后日本又相继颁布了《长寿社会对策大纲》、《地方政府代行国家机构事务并使其合理化》、《促进老年人健康和福利服务的十年战略规划》、《区域老年人保健福祉计划》等。这些法律法规明确了老年照护服务的发展方向，通过协调医疗保健资源和社会照护资源，改善照护服务质量，同时，中央政府下放监管责任和权利，激发了地方政府在扶持照护行业发展和提高照护服务质量方面的积极性。2000年，日本正式实施《长期照护保险法》，规定以市、町、村地方政府为主体建立起老年居家服务网络，突出地方政府在老年照护管理中的主体地位，都道府和市町村主要负责对照护机构的合规性进行检查与控制，国家的卫生、劳动和福利部门承担主要监管者角色。
20世纪70年代以前，许多OECD国家的老年照护服务由政府提供，但自70年代的经济危机之后，老年照护服务供给开始出现市场化趋势，供给机构不仅仅是提供医疗护理和生活照料的大型养老院，还包括许多小规模的养老机构，例如社区日间照料中心、托老所、小型民办养老院等。照护机构多样化带来的一个突出问题是各机构的基础设施条件和护理人员的职业水平参差不齐，从整体上看服务质量较低。为了提高老年照护质量，OECD国家通过引入资格认证制度来控制照护机构的基础设施配备和护理人员的职业素质，并将接受官方认证和注册作为照护机构获得公共财政报销资格的先决条件，以此来促使各机构达到相关标准。资格认证以国家关于照护服务的最低标准为基础，认证机构依据这些标准对照护机构的各个方面进行审查，目的是通过认证减少因环境、基础设施、护理人员配备等不合格而导致的护理服务风险。最低标准通常包含以下内容：被照护者的隐私和尊严；被照护者对自己生活的选择权和控制权；被照护者的文化、社会、精神和教育需求的满足情况；被照护者的健康和福利；照护环境的质量；危害和防护等。其中，有关照护服务安全性与护理人员专业性的标准最为常用。例如，澳大利亚有关照护服务质量认证的最低标准涵盖了照护机构的管理体系、护理人员素质、护理环境安全性以及老年人生活质量等内容；美国的照护服务认证标准一般由非官方的联合委员会（JointCommission）制定，主要涉及服务质量和服务安全性等内容；加拿大的照护机构在进行认证时主要考虑照护服务的适当性与安全性、护理人员素质、护理临床信息体系建设、老年人生活质量等内容。认证机构是非营利性的独立组织bwin必赢体育网站，大多数国家的认证机构是公立的，也有少数国家允许私立认证机构存在，例如澳大利亚。认证机构根据国家制定的照护质量标准，利用定期或不定期检查、同行评审程序等对各机构的照护质量进行鉴定和评估，并将结果进行对比，促使照护机构对服务质量做出改进，减少不同照护机构之间服务质量的差距，从总体上提升服务质量[9]。官方认证可以采取注册和颁发营业执照的方式，例如，英国依据统一的认证标准和程序，由护理质量委员会（CareQualityCommission）根据该标准对所有通过官方认证的照护机构、辅助生活设施以及提供居家照护的机构或组织进行登记注册，照护机构在注册成功之后方可营业。
在OECD国家，完整的认证过程一般包括服务供应商的自我评估、认证机构对供应商进行定期或不定期的检查以及认证机构对供应商持续不合规行为的监管。首先，照护机构依据国家的长期照护质量标准对自己提供的服务进行逐项检查，并根据检查结果将不合规的服务内容形成书面报告，提交给相关的认证机构和监管部门。其次，政府或独立的第三方机构对照护机构进行检查和评估，检查时间一般不会超过7天，检查人员主要通过对照护机构进行实地考察，检查照护机构的护理计划以及其他相关文件，包括护理人员的工作记录、用药记录、事故手册和财务管理等，并与入住机构的老年人及其家属、机构的护理人员等进行交流，全方位了解照护机构的服务情况。检查结束之后，检查人员会根据以上内容形成综合性评估结果，并与照护机构的主要负责人进行交流，提出整改意见，使照护机构有时间对自己的不合规行为进行改进。实践证明，这种方式能够有效地提高照护服务质量。如果检查人员发现照护机构的服务质量完全不能满足国家最低标准，或经过整改之后仍然与国家最低标准之间存在很大差距，那么检查委员会就会采取执法行动，例如严厉的法律公告、处以罚款、要求不合规照护机构限期整改并在整改期间停止接受新的顾客、取消营业资格等。在实际操作过程中，这些严厉的措施很少被使用，原因在于，认证的最终目的是提高照护机构的服务质量而非对他们进行惩罚。值得注意的是，虽然从理论上来看，由中央政府确立的照护质量最低标准在全国范围内通用，但是具体的认证和监管行为实际由地方政府执行，致使照护机构不仅要满足中央政府的最低标准和认证要求，还要满足地方政府对认证制度的规定。例如，在美国，照护机构一方面要符合联邦政府的认证标准才能够获得医疗保险报销资格，另一方面还必须满足地方政府指定的相关服务质量标准才能够取得营业执照；加拿大和法国也存在类似问题。这不可避免地导致了认证过程和认证标准的重复。此外，认证的严格与规范程度在机构照护、社区照护和居家照护之间存在明显差别，其中，对机构照护的监管最为严格，而对社区和居家护理的监管相对薄弱。尽管造成这种差异的主要原因是为了扶持社区和居家照护发展，但是却导致了不同护理服务之间存在较大的质量差距，这对于从整体上提高照护服务质量而言是不利的。
OECD国家老年照护质量控制最常用的方法是政府或独立的第三方机构依据相关法律法规进行外部监管，但这种方法有时过于刻板，为此，很多国家尝试采用护理服务标准化方法来控制老年照护质量。护理服务标准化的基本理念是，基于护理实践的相关数据，总结高质量护理服务的经验，为照护服务设立“理想护理类型”以供参考。在OECD国家的护理服务标准化发展进程中，评估工具起到了关键性的作用：一方面，老年人申请照护服务时，首先要接受需求评估工具的标准化评估，以衡量失能等级并决定福利受益水平，同时照护机构可依据需求评估结果为老年人提供标准化的服务包，并对那些健康风险较高、需要特别关注的老年人的健康状况进行跟踪记录，以此为依据适时调整护理方案；另一方面，在接受照护服务期间，监管部门利用有关评估工具对老年人的个人状况和护理效果进行评估，目的是检验老年人的实际需求是否被满足，并及时发现服务中的不合理部分，例如，护理人员是否对患有多种疾病的老年人过度使用处方药，是否对患有痴呆症的老年人使用不适当的身体约束措施等。OECD各国对评估工具的利用大致可划分为三个阶段：在第一阶段，利用单一评估工具对老年人健康状况的某一方面进行评估。在这一时期各国的评估工具种类繁多，例如，巴塞尔日常活动指数（ADL）、简易精神状态检查（MMSE）、老年抑郁量表（GDS）①等，在具体的使用过程中，根据事先设定的评分规则，通过大量的身体和心理测试取得相关数据。但是由于这些工具彼此之间相互独立，因此很难将其进行组合获得综合性的评估数据。在第二阶段，利用综合性评估工具对老年人的整体健康状况进行评估。这一时期的评估工具，例如CAPE、FACE和EASYCARE②，开始向着度的方向发展，能够对老年人的整体健康状况进行记录和分析，照护机构也开始根据这些数据为老年人制定综合的护理计划。此外，由于度评估工具汇集的数据具有较强的综合性，因此不同国家和地区的护理服务可以相互比较，提高了公众对护理服务的认知，促进了照护服务质量改进。
在第三阶段，综合性评估工具得到了进一步发展，形成了集成性的工具包，可以对护理服务进行持续性的评估。持续性评估的一个优点是能够得到关于老年人和其他接受照护服务的群体随时间变化的个人信息和护理信息，许多国家通过推动医疗机构和照护机构进行数据共享来促进医疗与护理资源融合，提升照护质量。卫生信息科学工程（InterRAI）是评估工具的典型代表，它是由32个国家的临床工作者和卫生保健研究者组成的国际合作网络，主要关注改善卫生保健服务质量，特别是针对脆弱、长期患病和失能人群的卫生服务质量。RAI数据库主要记录个人在申请医疗或照护服务之前以及接受服务之后的相关信息，各参与国可利用数据库中的信息对本国的照护服务进行改进。例如，美国利用RAI数据构建最小数据集（MinimumDataSet，MDS），并将这些数据归类整理为24项质量指标，提供给照护机构的护理人员，以帮助其识别照护服务中可能存在的风险，并改进护理计划；加拿大卫生信息研究院（CanadianInstituteforHealthInformation，CIHI）参考美国的MDS建设了护理服务的电子信息收集系统——持续照护服务报告系统（ContinuingCareReportingSystem），数据内容主要涵盖人口统计、照护服务的数量、方式和结果以及照护机构的资源利用等，CIHI每季度报告一次，供应商可以根据该系统提供的数据对护理计划作出调整。除了帮助改进照护服务之外，各国政府还利用RAI提供的信息制定医疗和护理资源配置计划，例如，计算资源利用组（ResourceUtilisationGroups），即服务供应商在为老年人提供服务时使用了何种资源以及每种资源的使用数量。支付方依据资源利用组信息对照护机构进行支付，政府也可根据资源利用组的相关信息来安排不同服务供给者之间的资源分配，并根据老年人的实际护理需求对保险报销水平进行调整[10]。RAI中的数据全部采用标准化的计算机语言进行汇编，为了保证数据的准确性，各国会对数据的记录者和使用者进行培训，这种培训过程是、动态且连续的，可通过网络学习、研讨会等多方式实现，培训内容会随着护理服务中出现的新情况而进行调整。
此外，各国还利用InterRAI对各利益相关方进行周期不等的信息反馈，例如，临床医师和护理工作者会在第一时间得到评估结果的相关信息，以便及时对临床干预措施作出调整；医疗和护理机构的管理者可以得到时间跨度更长的信息，这类信息可以帮助其改善内部的决策和治理体系；政府部门一般使用季度信息，以便全面掌握国民的健康状况和护理资源利用情况，为资源配置决策提供依据。需要注意的是，高质量的照护服务要考虑到老年人的个性化需求，但是利用评估工具得到的信息对照护服务进行的改进通常是标准化的，即服务的目标、过程、方式等都采用标准化形式。尽管标准化能够有效确保服务的安全性和有效性，但是却不可避免地与个性化需求产生矛盾，因此需要在二者之间找到平衡。有些国家已经开始进行这方面的尝试，例如在日本，评估机构对申请照护服务的老年人进行标准化需求评估，照护机构依据相关评估结果与老年人及其家属共同协商确定具体的护理方案。
在照护质量控制方面，不仅可以采用直接措施来规范照护机构和护理人员的行为，还可以通过一些更为灵活的间接措施来提高供给方在改进服务质量方面的积极性和创造性。根据以人为本的原则，许多OECD国家引入了以消费者选择为主导的激励机制，旨在通过消费者对供应商的自主选择来提高照护市场的竞争性，间接地提升照护服务质量。鼓励消费者自主选择的激励机制一般有三种实现方式：政府以现金或优惠券对老年人进行福利补贴，以使其能够自由购买照护服务；政府购买不同供应商的照护服务，并以实物形式将其提供给老年人，老年人可以自由地在这些服务之间选择，例如美国、西班牙、葡萄牙、日本；还有的国家同时提供现金和实物形式的福利，例如德国和荷兰。截至目前，以现金和优惠券形式提供福利，鼓励老年人自由选择照护服务的做法在欧洲最为普遍，老年人的满意度也最高，该种方式不但提高了老年人的生活质量，而且改善了政府财政支出的成本收益比。值得注意的是，如果老年人对照护服务拥有足够的选择权，而政府却缺乏对福利体系的有效监管，那么就会导致不良后果，例如，意大利曾经出现过由于监管缺失而导致的非法照护服务市场泛滥、合法照护服务市场发展受到抑制的情况[11]。除了提供现金和实物形式的福利之外，政府还可以通过其他方法提高老年人在照护服务选择中的主导地位，例如照护信息公开报告和照护机构质量分级。照护服务的相关信息在经过分类整理之后会定期向社会进行公开报告，涵盖的内容既包括一般性信息，如照护机构的基本管理信息，也包括比较敏感的信息，如权威机构的评审结果，但是有关照护机构赤字以及过往违规记录的信息一般不包括在内，而且出于保护隐私的目的，照护机构内老年人的用户体验信息一般也不会包含在公开报告中。
公开报告的频率为几个月到一年不等，公众一般可以通过相关机构的网站，包括独立的第三方监管机构、地方监管机构或者是国家监管机构的网站，获取公开报告的内容。例如，在美国所有经过医疗保险与医疗补助（MedicalandMedicare）计划认证的照护机构的相关信息，都可以通过一个名为“护理之家比较（NursingHomeCompare）”的网站获得，公众可通过该网站提供的信息对不同的照护机构进行对比。公开报告制度大大提高了照护服务的透明度，减少了服务需求方与供给方之间的信息差距，促使供应商必须以不断改进的服务质量来吸引更多顾客。但并非所有OECD国家都强制要求照护机构进行信息公开，例如，在西班牙、芬兰等国家照护机构可自行决定是否进行信息公开。为了使信息更加便于比较和理解，许多OECD国家利用公开报告中的信息对供应商进行照护质量分级，以突出各个供应商所提供的护理服务的差别，这种做法提高了供应商之间的竞争程度[12]。常用的分级方法主要有两种：第一种是德国采用的类似于学习成绩评价的方法，将各供应商在照护服务，尤其是服务质量方面的表现分为从“非常好”到“不好”等几个级别；第二种方法是韩国、美国等国家采用的类似于旅游网站对酒店进行大众点评的方式，将各个照护机构的评级分为从五颗星到一颗星不等。这种简明的分级结果便于用户理解，但也有一些缺点，比如在分级过程中，构成照护服务质量的不同要素都被赋予了同等权重，因此对一些非关键性要素的较高评价可能会掩盖对关键性要素的较低评价。例如，一家照护机构的环境装饰非常精美而护理服务质量较低，在分级过程中由于这两种要素的权重相同，很可能会导致该机构与护理质量较高而环境一般的机构的评级结果一致，这不利于消费者对高质量照护服务做出准确的选择。
为了保障老年人被照护的权利以及优质照护资源的有效供给，许多OECD国家对老年照护进行了立法，在法律框架之下，各国控制照护质量最主要的手段是政府或独立的第三方机构对照护机构进行检查和监管，且重点集中于机构照护，对居家照护和社区照护的质量控制相对薄弱。中央政府和地方政府是监管的主体，但是质量保障仍然主要由中央政府负责。随着越来越多的国家意识到采用标准化方法可以有效保障服务质量，认证制度和评估工具得到了快速发展，认证制度通过对护理环境、基础设施、护理人员专业水平的标准化，确保了服务的安全和有效；评估工具不仅可以对老年人的实际需求进行较为精准的度量，从而制定有针对性的护理计划，还可以将高质量护理的相关经验形成具有可操作性的标准化模式，以供参考，同时各照护机构也可根据评估工具产生的数据对照护服务进行全方位的改进。此外，基于市场竞争理念的激励机制也大大提高了服务供应商改进照护质量的动力。OECD国家在老年照护质量控制方面的主要经验对中国具有重要的借鉴意义。20世纪80年代以前，中国社会主要关注老年人的赡养和医疗问题，老年照护问题尚未引起重视，相关法律和政策不多。80年代以后，随着人口老龄化程度加深，老年照护问题的立法才得以快速发展。
中国老年照护的相关法律和政策以《宪法》为基础，以《老年益保障法》为主体，同时，《婚姻法》、《继承法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》等法律也涉及到老年照护问题，这些法律共同构成了较为完备的老年照律体系。但是由于中国老年人口数量庞大、地区分布不平衡、老龄化速度较快，老年照律和政策建设明显滞后，相当一部分老年照律和政策的原则性规定多，针对现实问题的可操作性措施少，尤其是对于老年照护的质量监管、效果评估等问题没有明确规定[13]。在对养老服务业的政策支持方面，一些文件，例如《关于加快发展养老服务业意见的通知》，规定了关于财政补贴、税收减免等优惠政策，但在实际执行过程中，由于这种文件形式的规定缺乏强制性，所以优惠政策很难落实。除了法律体系之外，我国的社会养老保障体系还存在诸多有待完善之处，例如，由于缺乏规范和科学的管理制度，很多养老院的日常管理基本依靠经验，导致服务水平参差不齐，且经验性的条例和约定俗成的规范也缺乏法律效力，在遇到纠纷时很难提供有力的法律支撑。
[论文摘要]社区商业是一种特殊的社区服务。发展社区商业能丰富社区服务的内容，增强社区服务的功能，改进社区服务的运行方式，增强社区服务机构的活力，因而是加强和改进社区服务工作的重要举措。加快发展社区商业要加强宣传，提高对社区商业在社区服务工作中地位与作用的认识；统筹规划，将社区商业纳入社区建设规划；加快实施“双进”工程，建立完善的社区商业服务体系；改进服务手段与服务方式，提高社区商业服务的效率；完善各项优惠政策，为社区商业营造良好的政策环境。
2006年4月9日，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》正式下发。该文件指出，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进社会主义和谐社会建设都具有重要意义。那么，怎样加强和改进社区服务工作?本文认为，发展社区商业是加强和改进社区服务工作的重要举措。
关于社区商业的定义，我国专家、学者的界定是比较一致的，一般认为，社区商业是指以基层社区范围内的社会成员为服务对象，以便民利民为宗旨，为满足社区成员的日常生活需要为服务内容的属地型零售商业¨。现代意义上的社区商业发端于20世纪50年代的美国，60年代，英国、日本、法国等西方国家由于居民的郊区化也因此出现社区商业，之后社区商业在其他西方国家迅速发展起来。到20世纪70年代，东南亚新加坡的社区商业也开始大规模发展起来。我国的社区商业起步较晚，且现仍处于起步阶段，但已显露出较好的发展势头。
社区商业属社区服务的范畴，之所以这么认为，是因为社区商业具有社区服务的基本属性。对社区服务基本属性的概括，理论界虽然存在一些分歧，但基本观点是一致的，都认为福利性、地域性、多样性与社会性是社区服务的基本属性。社区商业也同样具有社区服务的基本属性。首先，社区商业具有明显的福利性。社区商业的福利性体现在其宗旨是便民利民，是为社区居民提供便利消费、便民服务。其次，社区商业具有较强的地域性。社区商业以本社区为载体，主要为一定范围的社区居民服务，不具有广域性和辐射性。再次，社区商业具有多样性。社区商业的多样性不仅体现在社区商业业态的多元化、消费领域的多元化与服务功能的多元化等方面，同时还体现在社区商业往往集购物、休闲、娱乐、餐饮等多样消费服务于一体的特点上。最后，社区商业具有社会性。社区商业无论从组织者、参与者、实施者，还是从受益者来看，都具有明显的社会性。如从社区商业的受益者来看，在社区商业高度发达的国家和地区，社区商业已惠及各个阶层、各种类型的社区成员，可以说，具有广泛的社会性特征。
首先，与传统的社区服务相比，社区商业具有特殊性。可以说，传统的社区服务是一种“民政型”的社会福利服务。在服务对象上，主要面向“三无”老人、孤儿、残疾人等社会弱势群体；在运行方式上，主要采取无偿服务或低偿服务的方式，具有明显的福利性特征。而社区商业服务除了要体现一定的福利性特征外，更多的要体现经营性特征，在一般场合下，社区商业要求按照市场经济的运行模式进行经营。
其次，与一般商业服务相比，社区商业服务也具有特殊性，体现在：社区商业的服务对象、服务目的、经营主体等都与一般商业服务有所区别。在服务对象上，一般商业服务是面向社会所有成员，其服务对象没有地域范围的限制；而社区商业服务的服务对象是本社区的居民，一般不为其他社区的社区成员提供服务。在服务目的方面，一般商业服务是以营利为目的，追求利润的最大化；而社区商业服务虽说关注经营效益，但也还体现一定的福利性，注重为本社区居民提供便民利民服务，便民利民是发展社区商业的宗旨。在运作主体方面，一般商业服务的运作主体是各类营利组织(企业)，受利益驱动，只有当成本和收益比较达到预期目的时，才进入市场；而社区商业服务的运作主体既包括各类营利组织(企业)，也包括政府、社区组织、各类非营利机构及个体工商户等，具有明显的多元性特征。
社区服务的内容原本就非常丰富，这一点从专家、学者对社区服务内容的概括与表述就可以得到很好的说明。例如，李秀琴在《当代中国基层政权建设》中认为，社区服务的内容包括以下方面：老年人服务，残疾人服务，优抚对象服务，少年儿童服务，特殊困难者服务，便民利民服务。杨益萍在《社区服务工作》中认为，社区服务的主要内容包括：社会福利服务，如老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务等；社区便民服务，包括便民利民服务、少jlji~务、家务劳动服务、民俗改革服务、劳动就业服务等；街企双向服务。张乐天在《社会工作概论》中则将社区服务的基本内容划分为几个大的系列：老年人服务系列，少年儿童服务系列，残疾人服务系列，便民利民服务系列，优抚对象服务系列，文化与教育服务系列，公共卫生与保健系列，社会治安与调解服务系列，劳动就业服务系列。夏学銮则将中国城市的社区服务划分为六个方面：个人为社区服务，人际相互服务，社区与企业相互服务，社区为居民服务，政府为民政对象服务，政府为社区服务j。从上述专家对社区服务内容的概括可以看出，社区商业还不是社区服务的基本内容，这不是专家们的一时疏忽，相反，这反映了我国社区服务发展的一个现实，即社区商业还没有真正成为社区服务的基本内容。如今，大力发展社区商业，把社区商业作为社区服务的组成成分，无疑将可以使社区服务的内容更加丰富。
社区商业是一种服务于社区的社区经济，主要以购物中心的形式出现。购物中心提供的商品包括便利品和选购品，商品的档次根据所服务社区的经济状况而有所不同，一般以中档品为主。另外，各种类型的餐饮服务也是社区商业中心的功能之一，快餐、酒吧、咖啡屋等不仅解决了人们购物、娱乐过程中的饮食问题，而且也为朋友们约会、休闲提供了良好的场所。由此可见，社区商业具有满足社区居民购物、服务、娱乐等综合性需求的功能。同时，社区商业具有经营性，但也注重人本化、个性化的服务，强调主体价值的实现、社会价值的提高、环境价值的改善、文化价值的升华，是一种新型的服务型经济。发展社区商业所获得的资金最具有可持续性，最能建立起良性的社区经济发展机制，从而推动社区的可持续发展。由此可见，社区商业的一些功能是一般社区服务不具备的，有的功能即使为一般的社区服务所具备，其也没有社区商业的相应功能那么强大，很难满足社区居民的需要。发展社区商业能克服原有社区服务的不足，增大、增强原有社区服务的功能，使社区服务不仅能更好地满足社区成员的物质文化需要，还能为社区居民提供近距离的商业服务，改变社区居民的消费行为与消费理念；同时也能吸引更多的人员就业，提高居民的收入水平。目前，在发达国家的商业服务中，社区商业发挥着重要作用。以美国为例，2000年全国社区购物中心零售额为4494亿美元，高于近邻型购物中心(3205亿美元)和区域购物中心(1429亿美元)，约占美国商业总零售额的40．68％。
在运行方式上，我国原有的社区服务多采用无偿服务或低偿服务，有偿服务的部分较少，即使有一些有偿服务，也运行得不太理想。社区商业服务是一种特殊的社区服务，同时也是一种商业服务，在运行方式上采取市场化运作方式，实行等价交换的原则。社区商业加盟社区服务并成为社区服务的重要内容之后，就可以为原有社区服务项目的运行树立一个改革的典范，从而改变原有社区服务的运行方式。这样，就能让原有的社区服务项目参照社区商业的运作模式分类运作，即对其中的福利服务部分，也就是对面向社会特殊成员的服务采取无偿服务的方式；对面向全体社区居民的生活服务和公共福利服务则采取低偿甚至是有偿服务，也就是说，采取福利性服务与市场机制相结合的运行方式。
受传统社区服务运作模式的影响，社区服务机构的资金主要来自政府的拨款和社会组织与个人的捐款，这就使发展社区服务的资金受到很大的限制，社区服务机构本身也没有能力与机会去创造发展社区服务资金。在我国这样一个人口多、底子薄、资金短缺、社会福利水平相对较低的国家，政府不可能拿出太多的资金来发展社区服务，故通过增加政府投入和发展社会捐助来壮大社区服务就显得比较困难，社区服务机构也很难实现自身的发展与壮大。引入社区商业后，社区商业采取市场运作方式就有可能盈利，经营社区商业得到的收入就可用来发展其他的社区服务项目，从而增强社区服务机构的活力，使社区服务机构不仅能生存，还有机会发展，最终实现社区服务向产业化发展的目标。
《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见是国务院关于社区服务工作在“十一五”时期作出的重大决策，意义深远。它不仅突出了要区分不同类型的社区服务，实行分类指导的工作原则，同时也部署了社区商业体系建设的具体任务，提出了兴办商业性社区服务的政策措施，明确了社区商业在社区服务中的地位和作用。社区建设的管理部门及每一个社区工作者，必须认真学习，深刻领会。只有这样，才能进一步提高我们对社区商业工作在社区服务中的地位和作用的认识，才能提高对社区商业在构建社会主义和谐社会中的重要性的认识，才能增强做好社区商业工作的紧迫感、责任感和使命感，才能切实将社区商业工作作为一项民心工程来抓紧抓好、抓出实效。
推进社区商业建设，要坚持规划先行的发展思路，确保社区商业服务网点设施配置的合理化、标准化和科学化。在制定社区商业的发展规划时，要抓紧修改、完善已有的社区商业发展的专项规划，注意将社区商业建设规划和所在城市建设发展规划及本社区的社区建设规划密切结合起来，把社区商业的布局原则、形态规模、业态种类、管理措施等内容明确写入社区建设规划中。各地对社区商业的区位建筑结构和定量控制标准等内容，政府应组织有关部门和专家组成课题组，进行认真科学的研究和测算，为社区商业规划的科学化提供充分保证。
2006年6月，商务部围绕“便利消费进社区，便民服务进家庭”的主题，提出了实施社区商业“双进工程方案。实施“双进”工程是商务部贯彻落实《务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，加快社区商业发展的具体举措。“双进”工程的目标是：争取利用3到5年时间，在人口(城区人口)过百万166个城市的80％以上的社区中，实现居民的购物餐饮、维修、美容美发、洗衣、家庭服务和再生资源收等基本生活需求在社区内就能得到基本满足，建立较完备的生活保障型社区商业服务体系，促进生活保障型服务的产业化、网络化、专业化和社会化，充分发挥社区商业在促进就业、扩大消费和构建社会主义和谐社会中的重要作用。由此可见，“双进”工程是一项便民利民的民心工程。加快发展社区商业，就必须加快推进“双进”工程的进程。加快推进“双进”工程的进程，就应鼓励购物、餐饮、家庭服务和再生资源回收等与居民生活密切相关的企业以连锁经营方式进入社区；就应通过政策引导，广开渠道，吸引社会各界资源投入社区商业的建设；就应大力支持现代物流配送企业向社区延伸，构建社区物流配送体系；就应鼓励有条件的社区商业服务企业利用信息技术开展社区便民服务，为消费者提供完善的电子商务环境和居民服务平台，促进社区商业服务电子信息网络化建设。
改进服务手段与服务方式，提高社区商业服务的效率，是实现社区商业快速发展目标的重要举措之一。为此，可采取以下措施：第一，鼓励有条件的社区商业企业建立客户需求信息系统，向社区居民及时服务内容、服务价格、服务方式等信息，及时采集、分析、存储客户信息，在此基础上为居民提供定向、快捷、周到服务。第二，大力提倡社区商业服务组织开展送货上门、送餐上门、修理上门的“三上门”服务，延伸商业企业的服务功能。提倡和鼓励社区商业企业与社区居民委员会、社区居民建立稳定、畅通的联系渠道，以多种形式为社区居民提供便民有偿服务。支持社区商业企业建立健全服务热线，引导居民电话购物和预约服务，将商品和服务送到居民家中。第三，发展网上交易，提供网上服务。探索虚拟网络与有形连锁的结合，为消费者提供完善的电子商务环境，促进社区商业服务的网络化和产业化[3l。
纵观近年的政府大事，建设服务型政府越来越受到重视：2004年总理正式提出“建设服务型政府”服务型政府；2005年的《政府工作报告》中指出“努力建设服务型政府”；2006年，十六届六中全会首次把服务型政府写入的指导文件中；党的指出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；2008年，总也指出“要创新行政管理体制，建设服务型政府”。的确，与以往的管制型政府相比较，服务型政府更符合人们的要求和现代社会的发展需要。服务型政府的提出和构建，也让行政法有所改革。一方面，这些新型的行政行为对传统行政法的理论和实施造成了巨大冲击；另一方面，行政法是规范政府行为的重要工具，服务型政府背景下政府行为与原来的行政行为有所不同，因此，我国行政法在具体的制定和实施过程中也应有所改变。
服务型政府是指以“公民本位”、“社会本位”为基本指导思想，在个社会秩序的整体框架中，按照一定的法律程序，依据公民的意志建立起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，为社会提供公品和公共服务的政府。服务型政府具有以下特征：
管制型政府的基本思想是政府本位、官本位，强调强制、命令和管理。而服务型政府则强调亲民，更加注重与其他社会主体的合作。在服务型政府下，政府采取的任何行政行为都要保护人民的根本利益，尽量尊重公民本文由收集整理的意志，最大化满足人民的需求，真正做到全心全意为人民服务。
管制型政府的行政行为多根据政府本身的意志进行，较少参考人民的意愿；而服务型政府的建立要以人民的意志为依据，其在实施政府行为时更是要尽量尊重人民的意愿，尽量满足广大人民群众的要求，以为主导。
服务型政府按照一定的法律程序建立，并且在法律规定的范围内依法行使其管理社会的公共事务的权利，违反行政法律的行为都要收到相应的制裁。并且，管制型政府的的工作内容和程序一般不向人民公开，而服务型政府则把它的工作内容、程序、各种事件都公开在网络、新闻、媒体上，更具透明性。
管制型政府基本上把权力都掌握在自己手中，是一个全能政府，而服务型政府一方面把一些非根本性的细节服务分包给外部机构，另一方面把权力在各级政府、政府的各个部门之间进行划分，避免权力过分集中。并且，服务型政府的服务内容和政府权力都受到行政法律和的限制。只有通过行政法律的规定和人民的同意，政府才能实行或改变其权力。
服务型政府的政府机构更加精简、人员更加精干，并且通过合理的分权，各级政府、政府的各个部门都能专于自己的工作，避免了工作内容的交叉，提高了对自身这部分主要工作的熟练度，办事效率得到很大提高。
行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政法的基本特征有：
第一，由于社会关系和国际关系的复杂变动，行政法的实行领域不断扩大，因此，行政法适用的领域十分广泛，内容也非常丰富。
第二，由于行政关系复杂多变，行政内容纷繁复杂，与行政法相关的社会领域十分广泛，所以目前尚没有一部完整统一的行政法典。
第三，由于社会生活和行政关系复杂多变，行政法也需要根据实时需要在一段时间内进行相应废、改、立，因此，行政法具有较强的变动性。
根据多年的研究和发展，我国已经基本形成了具有中国特色的行政法体系，这个体系行主要由三个部分的法律组成：第一个部分的法律主要是用于确立行政组织及其职权，例如行政组织法、公务员法等；第二个部分的法律主要用于规范行政权的行使和运作，即是为行政行为法；第三个部分的法律主要用于监督行政权的行使和运作，即是行政监督法，例如行政监察法、复议法、诉讼法等。
行政法的基本原则是我国制定具体行政法律、法规、条例的基本准则，对行政法的制定和实施具有重要的指导作用。 伴随着行政法律体系的产生，我国已明确了行政法的基本原则，主要包括：依法行政、正当程序、参与、公开透明、公正公平、平衡（比例）原则、信赖保护、有效救济等八个原则。
随着我国行政法体系的不断发展和完善，我国的行政法学理论也处于一个不断发展前进的过程中，这个过程主要包括三个阶段：第一个阶段是“管理论”阶段，主要强调行政机关的管理作用，维护其行政管理权威；第二个阶段是“控权论”阶段，主要强调对行政权的控制和监督；第三个阶段是“平衡论”阶段，主要强调实现公权与私权、公平与效率之间的平衡。
我国的行政法强调严刑峻法，认为管得越多越严约好，轻视了管理和教育的作用；我国行政法的主旨是强制、命令，轻视了沟通、参与的作用；我国行政法的程序观念淡薄，认为违反程序是小问题，而现在大家越来越认识到遵循程序的重要性；强制、命令是我国实行行政法的重要手段，这种手段不利于调动人民的积极性、主动性，现在我国行政法的新理念越来越重视激励的作用，行政激励等多种方法发挥的作用越来越明显。
虽然经过多年的研究和发展，我国已基本建立了具有中国特色的行政法体系，但是我国行政法的具体内容仍然不够完善。然而，坚持依法行政、公开透明是服务型政府的基本特点之一，只有行政法的内容完善了，做到了有法可依，才能保证服务型政府依法行政。并且，目前行政法的运行机制也有大量不足之处，比如：立法的体制和程序需要改进、相关行政法律法规的质量需要提高。
回顾中华民族的历史就可得知，我国历史上一直推行的是“人治”，而缺乏法治的传统和习惯，因此，我国的法律制度较西方国家而言起步较晚、发展很不完善。虽然改革开放以来，我国政府力求推出与国际社会接轨的更加科学、合理的“法治”，在法律制度的构建和法律法规的制定方面取得了一定进步，但实际上我国的行政法在实施过程中是比较侧重于形式法治的。随着社会的发展和法治建设的不断深入，我国行政法的实施仅停留在形式法治上肯定是远远不够的，还应向实质法治阶段积极推进。
目前，我国行政法法律体系的三个部分主要是用于确立行政组织及其职权、用于规范行政权的行使和运作、用于监督行政权的行使和运作。从中不难看出，我国行政法调整的主要对象是国家行政机关及其行政行为，然而，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的划分，如今的政府已不再是以往的“全能政府”，政府管理服务的内容变得有限，越来越多的事务外包给相关机构处理。因此，相关的行政法管理范围也应扩大到相应机构，然而，事实并非如此。行政法管理范围的狭窄，严重限制其作用的发挥。
服务型政府改变了以往管制型政府强制、命令的特点，更加强调和谐、为人民服务，因此我国行政法要树立和谐社会的行政理念；由于服务型政府强调市场化、亲民化，因此我国行政法要树立与其他社会主体合作的行政理念；服务型政府改变了以往管制政府“政府本位”、“官本位”的思想，强调“以民为本”、“社会本位”，因此行政法理念应由原来管制型政府的权力本位理念转变为现在服务型政府的权力与权利平衡基础上的权利本位理念，保护人民的根本利益和合法权益。
服务型政府是一个主动、积极的政府，是一个依法拥有权力的政府，为了避免政府权力膨胀、滥用职权，在行政立法的过程中，严格规定政府的权力和义务的范围是行政法的重要内容之一；服务型政府的良好运行离不开一个科学合理的运行准则，为了明确行政服务的界限、为行政服务提供良好的环境、保持良好的行政服务秩序，要把服务型政府良好运行应当遵循的公平性、透明性、连续性、适应性等规则，列入到行政法的内容中去。在行政法的运行机制方面，要建立健全行政立法中的听证制度，广泛听取各方的意见和建议，依照程序进行立法、执法；要从实际出发，实事求是地改革现行行政法体系中的一些有缺陷的法律法规，提高行政法律法规的质量。
在我国由“人治”迈向“法治”的过程中，由于对法治建设尚处于初期探索阶段，只学到国外法制建设的皮毛，实行形式法治是完全可以理解的。然而，随着我国社会经济的发展和法治建设的不断深入，我国的行政法实施还停留于形式法治上是远远不够的，应向法治的更高一级实质法治发展。所谓实质法治，是指法治不仅要有必要的形式条件，还要真正满足当今社会和人民的需要，能从实际上解决问题；不仅重视秩序和效率，更要重视自由和活力；不仅要求整体公正、形式公正，还要求个体公正、实质公正。
就业难是困扰当前社会的一大难题，如何解决学生的就业问题、开辟新的就业途径是高职教育面临的新问题。《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》（国办发〔2010〕43号）明确指出“大力发展家庭服务业，对于增加就业、改善民生、扩大内需、调整产业结构具有重要作用。”我国《国家高等职业教育2010 ―2015年发展规划》（征求意见稿）指出：“强化社会服务功能是高等职业院校主动服务区域经济社会发展的一项重要任务”。作为高职院校如何顺应时代需求、服务区域经济、满足人民日益增长的家庭服务需求，加强家庭服务专业建设、培养符合家政市场需求的“质、量”双优的家政人才，无疑成为实现这一目标的良好契机。
近年部分高职生走进家政市场并得到社会的认可与欢迎。全国各地高校也相继开办了家政专业学院。但如何发展高职院校的家政专业，为地方经济服务，如何摆脱人们对家政服务的思想束缚，寻求家政服务的新出路是本课题所要探寻的问题。
随着高等教育大众化，越来越多的高校毕业生涌入就业市场，就业压力不断增加，作为高等教育一部分的高职教育面临学生就业难和学生毕业即失业的情况越来越严重。
这主要表现在：首先，由家政构成的低端家政服务市场饱和，大量的高职毕业生找不到满意的工作；第二，高职院校因未开设相应专业，提供不了相应的毕业生，导致用人单位招不到高质量、专业性、高层次的中高端家政，出现毕业生和用人市场严重脱节的情况。因此，当今社会的发展对中高端家政服务人才的需求已由数量转向质量。
目前，中国经济高速发展，中等收入阶层不断扩大，人们生活水平快速提高；随着家庭小型化加速，人们对生活品质有了更高的要求，越来越多的人们希望从烦琐的家务中解脱出来，拥有更多的业余时间，因而社会对家政服务的需求随之增长，家政服务将是市场潜力巨大的新兴行业。调查显示，家政行业目前存在的最主要问题，就是现有的家政素质无法满足待聘家庭的要求，这就为高职院校提供了广阔的办学空间，培养高质量的家政人才，满足社会的需求。
高职院校虽具有办好家政职业教育的自身优势，但由于家政职业教育是伴随行业发展的新的育人方向，并无过多的成功经验可借鉴，而且课程内容涵盖量大、培养层次多样，要求学生既具有全面的家政学知识，又具有熟练的家政操作技能，以满足“初、中、高各级”家政服务需求。这对高职院校师资、专业建设、实训基地建设等都提出了很高的要求，而实际上很多院校并不具备培养合格家政人员的资质，软硬件跟不上，培养模式、层次单一，忽视非学历教育，培养对象大多停留在学校层面，缺少培养对象向社会需求人群的延及，缺少理想家政校企合作的对象等。各因素导致培养对象不符合市场需求，使家政职业举步维艰。
没有特色专业是造成高职生就业难的重要原因。高职教育中很少有学校踏入家政服务业，不了解市场对家政服务的需求，直接造成了高职院校专业设置的滞后。因此，高职毕业生如何体现自己独特的社会竞争力，如何解决就业难，如何提升家政相关专业的社会地位等，都是值得深思的问题。
此外，高职院校在专业设置上也没有做到与时俱进。家政专业涉及衣、食、住、行、医疗保健、工艺、园艺、信息、法律等不同领域，怎样才能使人才培养达到真正的学用结合，也是高职院校所面临的现实问题。为此，学校要设置适合社会需要的专业，并根据专业需要进行必要的专业建设，尽快把与家政相关的课程纳入到高职院校的教育体系，为中国的家政学研究和家政教育发展培养更多的专业人才。
高职院校自身首先要明确家政专业是具有综合性、应用性的学科，有着独立完整的学科体系。应加大宣传力度，帮助学生树立对家政专业认可的价值观，营造重视家庭教育的社会氛围，使家政专业在高校形成气候，具备一定的影响力。
因此，作为高校既要重视内部落实，又要配合政府加大宣传，发挥学校的引领作用，在社区、街道设立家政咨询室，让家政知识从社区、街道开始推广，让广大群众对家政知识从认识、到了解、到逐步认可。
良好的师资队伍，扎实的学风教风必不可少。因此，首先，要培养一批专门从事家政教育的师资，用雄厚的师资队伍去从事对家政相关学科的教育，以保证对大学生家政教育的普及；其次，从资金和技术各方面支持学科建设，使其学科体系不断完备与创新，保证课程内容的整体性与衔接性，使其既生动又具体；最后，授课方式上要提高学生的参与度与认知能力，展现出高职生的才华与个性，培养合适的后续人才。
《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》（国办发〔2010〕43号）明确指出“支持高等院校和技工院校开设家庭服务业相关专业，鼓励有条件的家庭服务机构与高等院校、技工院校合作，建立家庭服务人才培养基地和实习基地。”
由于我国家政行业目前尚处于起步阶段，在家政市场上已具一定规模，并且在管理方面也达到规范化的家政企业还微乎其微，这就决定了从事家政服务的企业不能成为家政从业人员的教育主体，这就为我国职业院校进行家政专业的发展提供了广阔的市场前景和发展契机。现阶段，我国高职类家政职业教育的发展并不乐观，没有体现出高职院校在专业教育上的主体优势与地位。如何打破这一困境，是高职院校发展家政教育所不得不思考的问题，具体应从以下几方面入手：
首先，在课程内容的设置上要做到与时俱进。高职院校的家政课程设置与教育都要跟上时展的节奏，并具有一定的前瞻性，培养的高职生应能满足来自社会各类家庭不同内容、不同层次的需求，在进行专业教育的过程中要注意因材施教，技能强化与素养提升并重，力保每位接受高职家政教育的高职生都能成为高技能、高素质的从业人员。
其次，完善师资，校企联合。高职院校要借助政府的政策与导向资助，积极与各社会团体、妇联、工会等组织合作，借助各界社会力量拓展学生的就业渠道。此外，高职院校还应充分调动本单位教师的工作积极性，使之加入到家政类专业教育的教师队伍中。
纵观近年的政府大事，建设服务型政府越来越受到重视：2004年总理正式提出“建设服务型政府”服务型政府；2005年的《政府工作报告》中指出“努力建设服务型政府”；2006年，十六届六中全会首次把服务型政府写入的指导文件中；党的指出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；2008年，总也指出“要创新行政管理体制，建设服务型政府”。的确，与以往的管制型政府相比较，服务型政府更符合人们的要求和现代社会的发展需要。服务型政府的提出和构建，也让行政法有所改革。一方面，这些新型的行政行为对传统行政法的理论和实施造成了巨大冲击；另一方面，行政法是规范政府行为的重要工具，服务型政府背景下政府行为与原来的行政行为有所不同，因此，我国行政法在具体的制定和实施过程中也应有所改变。
服务型政府是指以“公民本位”、“社会本位”为基本指导思想，在个社会秩序的整体框架中，按照一定的法律程序，依据公民的意志建立起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，为社会提供公品和公共服务的政府。服务型政府具有以下特征：
管制型政府的基本思想是政府本位、官本位，强调强制、命令和管理。而服务型政府则强调亲民，更加注重与其他社会主体的合作。在服务型政府下，政府采取的任何行政行为都要保护人民的根本利益，尽量尊重公民本文由论文联盟收集整理的意志，最大化满足人民的需求，真正做到全心全意为人民服务。
管制型政府的行政行为多根据政府本身的意志进行，较少参考人民的意愿；而服务型政府的建立要以人民的意志为依据，其在实施政府行为时更是要尽量尊重人民的意愿，尽量满足广大人民群众的要求，以为主导。
服务型政府按照一定的法律程序建立，并且在法律规定的范围内依法行使其管理社会的公共事务的权利，违反行政法律的行为都要收到相应的制裁。并且，管制型政府的的工作内容和程序一般不向人民公开，而服务型政府则把它的工作内容、程序、各种事件都公开在网络、新闻、媒体上，更具透明性。
管制型政府基本上把权力都掌握在自己手中，是一个全能政府，而服务型政府一方面把一些非根本性的细节服务分包给外部机构，另一方面把权力在各级政府、政府的各个部门之间进行划分，避免权力过分集中。并且，服务型政府的服务内容和政府权力都受到行政法律和的限制。只有通过行政法律的规定和人民的同意，政府才能实行或改变其权力。
服务型政府的政府机构更加精简、人员更加精干，并且通过合理的分权，各级政府、政府的各个部门都能专于自己的工作，避免了工作内容的交叉，提高了对自身这部分主要工作的熟练度，办事效率得到很大提高。
行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政法的基本特征有：
第一，由于社会关系和国际关系的复杂变动，行政法的实行领域不断扩大，因此，行政法适用的领域十分广泛，内容也非常丰富。
第二，由于行政关系复杂多变，行政内容纷繁复杂，与行政法相关的社会领域十分广泛，所以目前尚没有一部完整统一的行政法典。
第三，由于社会生活和行政关系复杂多变，行政法也需要根据实时需要在一段时间内进行相应废、改、立，因此，行政法具有较强的变动性。
根据多年的研究和发展，我国已经基本形成了具有中国特色的行政法体系，这个体系行主要由三个部分的法律组成：第一个部分的法律主要是用于确立行政组织及其职权，例如行政组织法、公务员法等；第二个部分的法律主要用于规范行政权的行使和运作，即是为行政行为法；第三个部分的法律主要用于监督行政权的行使和运作，即是行政监督法，例如行政监察法、复议法、诉讼法等。
行政法的基本原则是我国制定具体行政法律、法规、条例的基本准则，对行政法的制定和实施具有重要的指导作用。 伴随着行政法律体系的产生，我国已明确了行政法的基本原则，主要包括：依法行政、正当程序、参与、公开透明、公正公平、平衡（比例）原则、信赖保护、有效救济等八个原则。
随着我国行政法体系的不断发展和完善，我国的行政法学理论也处于一个不断发展前进的过程中，这个过程主要包括三个阶段：第一个阶段是“管理论”阶段，主要强调行政机关的管理作用，维护其行政管理权威；第二个阶段是“控权论”阶段，主要强调对行政权的控制和监督；第三个阶段是“平衡论”阶段，主要强调实现公权与私权、公平与效率之间的平衡。
我国的行政法强调严刑峻法，认为管得越多越严约好，轻视了管理和教育的作用；我国行政法的主旨是强制、命令，轻视了沟通、参与的作用；我国行政法的程序观念淡薄，认为违反程序是小问题，而现在大家越来越认识到遵循程序的重要性；强制、命令是我国实行行政法的重要手段，这种手段不利于调动人民的积极性、主动性，现在我国行政法的新理念越来越重视激励的作用，行政激励等多种方法发挥的作用越来越明显。
虽然经过多年的研究和发展，我国已基本建立了具有中国特色的行政法体系，但是我国行政法的具体内容仍然不够完善。然而，坚持依法行政、公开透明是服务型政府的基本特点之一，只有行政法的内容完善了，做到了有法可依，才能保证服务型政府依法行政。并且，目前行政法的运行机制也有大量不足之处，比如：立法的体制和程序需要改进、相关行政法律法规的质量需要提高。
回顾中华民族的历史就可得知，我国历史上一直推行的是“人治”，而缺乏法治的传统和习惯，因此，我国的法律制度较西方国家而言起步较晚、发展很不完善。虽然改革开放以来，我国政府力求推出与国际社会接轨的更加科学、合理的“法治”，在法律制度的构建和法律法规的制定方面取得了一定进步，但实际上我国的行政法在实施过程中是比较侧重于形式法治的。随着社会的发展和法治建设的不断深入，我国行政法的实施仅停留在形式法治上肯定是远远不够的，还应向实质法治阶段积极推进。
目前，我国行政法法律体系的三个部分主要是用于确立行政组织及其职权、用于规范行政权的行使和运作、用于监督行政权的行使和运作。从中不难看出，我国行政法调整的主要对象是国家行政机关及其行政行为，然而，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的划分，如今的政府已不再是以往的“全能政府”，政府管理服务的内容变得有限，越来越多的事务外包给相关机构处理。因此，相关的行政法管理范围也应扩大到相应机构，然而，事实并非如此。行政法管理范围的狭窄，严重限制其作用的发挥。
服务型政府改变了以往管制型政府强制、命令的特点，更加强调和谐、为人民服务，因此我国行政法要树立和谐社会的行政理念；由于服务型政府强调市场化、亲民化，因此我国行政法要树立与其他社会主体合作的行政理念；服务型政府改变了以往管制政府“政府本位”、“官本位”的思想，强调“以民为本”、“社会本位”，因此行政法理念应由原来管制型政府的权力本位理念转变为现在服务型政府的权力与权利平衡基础上的权利本位理念，保护人民的根本利益和合法权益。
服务型政府是一个主动、积极的政府，是一个依法拥有权力的政府，为了避免政府权力膨胀、，在行政立法的过程中，严格规定政府的权力和义务的范围是行政法的重要内容之一；服务型政府的良好运行离不开一个科学合理的运行准则，为了明确行政服务的界限、为行政服务提供良好的环境、保持良好的行政服务秩序，要把服务型政府良好运行应当遵循的公平性、透明性、连续性、适应性等规则，列入到行政法的内容中去。在行政法的运行机制方面，要建立健全行政立法中的听证制度，广泛听取各方的意见和建议，依照程序进行立法、执法；要从实际出发，实事求是地改革现行行政法体系中的一些有缺陷的法律法规，提高行政法律法规的质量。
在我国由“人治”迈向“法治”的过程中，由于对法治建设尚处于初期探索阶段，只学到国外法制建设的皮毛，实行形式法治是完全可以理解的。然而，随着我国社会经济的发展和法治建设的不断深入，我国的行政法实施还停留于形式法治上是远远不够的，应向法治的更高一级实质法治发展。所谓实质法治，是指法治不仅要有必要的形式条件，还要真正满足当今社会和人民的需要，能从实际上解决问题；不仅重视秩序和效率，更要重视自由和活力；不仅要求整体公正、形式公正，还要求个体公正、实质公正。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，构建国家文化治理体系，提高国家文化治理能力，是全面深化改革总目标的重要组成部分。“文化治理”与“文化管理”只有一字之差，但却有质的飞跃，充分体现了文化领域内政府角色及其管理方式从传统管理体系到现代治理体系的转型，体现了国家治理、社会治理的自信自觉和法治的日趋成熟，也体现了在经济发展、文化繁荣、价值观念和意识形态转变等多种要素共同作用下新的社会需求和期望。
国家文化治理的内容。国家文化治理的内容是指在文化领域内国家治理的对象和目标。国家文化治理的重要目标是在文化事业方面建设社会主义核心价值体系，构建公共文化服务体系，创建合理的国家公共文化资源供给制度，以及在文化产业方面为市场对文化资源的基础性配置创设稳定的外部条件，推动文化市场繁荣发展。
通常提到的构建公共文化服务体系，一般来说是指在国家层面为保障民众基本文化权益，为民众能享有必要的公共文化服务，享受与社会发展水平相当的公共文化生活，而配套的整体性文化制度框架。广义的公共文化，既应当着眼于民众个体应该享有的文化权益保障，也应当服务于国家作为一个整体应该具有的文化利益，可以称之为国家文化需。
